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公路管理思考
2009-11-10 10:49:54更新 来源:本站原创 作者:佚名 

             

 

    近年来,公路管理正在不断的加大,意识也在不断增强,然而实际中面临的困难和无奈也不断增多。一方面管理水平、执法人员素质不高,另一方面法律法规操作性不强也严重制约着科学发展。在此,针对本人所在地方的一线实际情况做了些思考,新近成文,不过是愚者千虑罢了。

  一、管养一定需分离吗?


  近年,管养分离呼声颇高,究其原因,不外乎集中执法力量,加强专业素质提高,分清职责,更重要的是将养护推向市场,提高养护质量和活力。


  从近年来一些公路部门败诉的案例中发现,因为行政不作为而引起败诉承担民事赔偿责任的情况多有发生,其中最主要就是路障。


  路障管理的权限法律并未完全赋予公路部门,而有清障权的公安交警却少有动作。公路部门,清障侵害了当事人权利被诉,法院判败,原因是超出执法权限;路上障碍引起了当事人损失被诉,法院也判败,原因未尽到管理职责,或未完全尽到职责。让公路部门陷入到一个尴尬的怪圈。


  养护部门和管理部门的分开,减少了相互沟通,信息产生缺失。一方面,路上只要是路障,或是标志的损坏、倒伏,养护部门不会去管,因为标志和路障是管理部门即路政的事情;另一方面,路面坑槽连片或涵洞塌陷等,路政管理部门也不会去管,因为那是养护部门的事情。


  养护部门直管的道班,虽然在路段当地,十分便于巡查及时发现问题,却不愿意上路巡查,除非是养护部门下达相关任务,根据任务及其费用去做,决不会多走一步,一方面是惰政,一方面也是经费控制。


  而路政管理部门一般离路较远,管辖区域很大,人员装备也少,不能经常上路巡查,无的放矢的跑一趟,费用成本也高,单位报销也困难。


  再从客观上看,路障分两种,无主路障和有主障碍。根据交通部养护技术规范,公路养护部门应将公路技术状态经常保持在良好。无主障碍实际上属于养护范围内,不管是人为的还是自然的,既是无主的,养护部门为达到交通部规定,应该及时将其清理干净。一旦被诉,必败无疑。当事人不管你是哪个部门,告的只是交通局或公路局。而一旦路障引起事故,堆障碍者因为害怕或逃责,此时有主也会变成无主。基于此点,养护部门应当要求各道班人员及时对路障进行清扫,如果遇到有主的并受到当事人严重阻挠的,应当及时联系路政管理部门,对其下达通知书,做到有据有证,再由管理部门联系政府或相关单位进行处理,不管是什么结果,公路部门的法律风险都会很小。


  标志标牌的日常维护也应纳入养护范围。这在技术规范上也有说明。因为标志的设置是一种民事行为,而批准设置才是行政行为。行政管理的职责在于批准设立,而不是设立或维护。对应当设立标志的路段,养护部门应当及时报批后设立,并经常给与维护。管理部门也应给养护部门好的建议,在巡查中发现问题要及时反馈养护部门。


  对于破坏公路的行为,不管养护部门还是管理部门,都有责任给与制止。新的规定指出,对于损坏公路或路肩的行为,以民法来调整,即尽量采用民事协商,赔偿或恢复原样,而少用行政法来调整,只有当事人拒绝赔偿或恢复原样时,才给与行政处罚,用行政来促进民事,当然也不允许代替。这从某种意义上讲,是削弱了行政管理,其目的大概是为了创建和谐社会,体现以人为本的方针吧。


  如果一起事故的发生是因为路面坑槽或涵洞引起的。公路主管部门要承担民事赔偿责任的,这是有法可依的。因为《公路法》的立法目的和其赋予交通部门的主要职责是,为了保护公路、公路用地及公路附属设施自身的安全、完好,不让公路及其附属设施遭到损毁而导致交通通行困难或中断。而路面有大量坑槽,涵洞塌陷,桥栏杆缺失等都是公路自身不完好,如果该不完好导致当事人损失应该承担民事赔偿责任,所以这不只是养护部门的责任也是管理部门的。交通部《路政管理规定》中要求,公路工程验收必须要路政管理部门参与,大概也是基于此点考虑的。


  综上所述,在目前尚未完全实行管养分离的时期,管理部门和养护部门不是分工不分家,而是不分家,工作也要穿插在一起做。实际上,《公路法》也明确了我们养护部门的养护是一种行政行为,如果在养护中损害了路人的利益,也只需要承担行政赔偿责任,即直接责任。


  养护部门的道班既是养护工作的直接操作者,也应成为管理部门的路段管理分支。虽然道班人员没有行政执法证件,不能进行行政处罚,但是仍然能从事管理。因为道路管理是行政行为,养护清扫也是行政行为,没有证件就可以从事此行政行为而不能从事彼行政行为,这是没有道理的。何况,管理不全是行政处罚,所以道班人员对道路进行管理,既有资格也有法律支持。


  养护部门应和管理部门通力协作,穿插在一起工作,这样既减少了行政成本,又提高了运转效率。一方面,有其技术方面优势,另一方面,也有其法律方面的优势,可以充分发挥这两方面的优势,对如何提高公路养护效率,保持公路经常处于良好的技术状态,如何免责,保持交通公路部门处于诉讼的有利地位会起到很好的促进作用。只有这样才能真正的使公路良好、安全、畅通。


  二、能否让地方政府也参与到公路管理中来呢?


  地方政府(乡镇)似乎和公路管养沾不到边,而实际上公路从诞生的那天起,建管养就和地方政府有着千丝万缕的联系。


  首先,公路建设初期的拆迁,占用农田等,都是由地方政府出面甚至是具体操作的。有些问题被遗留下来,就形成了有些老百姓仍把公路当成自家场地打稻或在路肩上种植庄稼的重要理由之一。


  随着地方经济发展,许多老百姓沿路建房,有的乡镇管理较松,房子建在控制区边沿,公路管理人员前去制止时,老百姓有乡镇核发的建房证,凭你怎么做工作,也不行。沿路许多住房建房,把砂石砖等建筑材料堆放在路面和路肩上,形成路障,严重影响交通安全。今天清理掉了,明天又堆上了,当事人法律意识不强是一方面,而门前确无多余场地供使用也是客观事实。


  有些地方政府属地的自来水厂为了完成经济指标,扩大覆盖面,沿路埋设水管,这大部分都由地方政府安排并指导的。水厂认为因为是政府同意或安排的,所以和交通公路部门关系不大,甚至认为交通公路部门是来找麻烦的,破坏地方经济发展,影响招商引资环境。有些地方的矿山开采,车辆的抛洒滴漏,乱开设平交道口,交通人员进行公路管理时,也会遇到这样的情况。


  如果能让地方政府参与到公路管理中来,有些问题就会容易处理的多。由于乡镇政府其特殊的位置,在当地长期和方方面面接触,形成一种长期较稳定的特殊关系。在实际中,同样一件事,如在路面打场晒谷,路肩种植等,交通行业部门去做工作,其效果远不如一名乡镇办事员或行政村人员上门做工作,当事人的抵触情绪也小的多。


  目前,我国法制建设还不太健全,部分法律法规还没有完全深入人心,行业管理需要依靠地方政府,而且非常有必要。


  如何让地方政府参与到管理中来,并且能和交通公路部门形成一种良好的协作关系呢?


  根据《安全生产法》规定,安全生产无小事,实行属地管理,一级对一级负责,谁主管谁负责的原则。所以,如果当地公路产生了安全隐患,行业部门和地方政府都有责任有义务去积极地处理。根据《城乡规划法》,地方政府有责任对规划进行控制,对建房进行管理,如沿路控制区建房和骑路集市,以及和建房关系密切的乱堆乱放砂石材料等,都有责任管理。


  现在许多地方搞文明创建,其中检查标准就有如,集镇规划合理,道路清洁通畅,无违章乱搭乱建现象等。从这点看,地方政府也是有压力的。


  可以在乡镇政府中相对固定几个人协助交通部门进行属地公路管理,有分管领导,同时各行政村书记或主任兼职道路管理员。交通公路部门从一定渠道中给与一些经费补助或报请县区政府申请专项办公经费。


  可以请上级政府出面,由交通部门和乡镇政府签订相关协议或公约,明确工作范围和任务,有奖有惩。


  对管理好的乡镇,交通部门每年可以组织评比,精神奖励为主,物质奖励为辅。同时还可以建议上级部门将该项管理情况纳入相关评比工作中去。充分调动他们的积极性,主动参与进来。


  当地方政府参与管理后,交通行业管理就会上升为政府协助管理,这样会加大管理力度,提高管理效率,也有利于法律法规普及教育,改善执法环境,减少对抗冲突,形成良性循环。

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