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红线保卫战
2011-1-2 19:57:00更新 来源:本站原创 作者:佚名 

                                                                            摘自中国公路网

2009年2月,江西省景德镇市国道206线浮梁路段发生了一起在公路建筑控制区内修建永久性建筑的违法事件。当地公路管理部门多次制止相对人的违法施工行为,均遭暴力抗法。无奈之下,景德镇市公路管理局依法向相对人下达了行政处罚决定书。

  原以为案件的解决到此就可以画下完满的句点,不料随后景德镇市人民政府的一纸行政复议决定书将事件推向了一个让人始料未及的转折点,也让这起原本并不复杂的事件,逐渐演变成一场保卫公路建筑控制区的艰难战役……

  12份公文:仅仅是一个前奏

  2009年2月16日,江西省景德镇市公路局直属路政大队在巡查中发现,景德镇市伟诚置业有限公司在国道206线第1403公里处左侧路段的公路建筑控制区内违法修建围墙和工地用房。

  公路建筑控制区是保护公路、保障交通安全畅通和人民生命财产安全的缓冲区域,景德镇市公路局对此高度重视,第一时间明确告知施工方,禁止在公路两侧建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物,但该公司置若罔闻,一个多月之后,又公然在该路段违法开挖基坑,准备修建永久性建筑。该建筑名称为浮梁县龙御·华庭商贸物流综合市场,计划修建6层,属商品用房。

  针对上述情况,景德镇市公路局多次向该公司送达了《公路路政管理违法通知书》,并于2月26日依法拆除了该路段的部分临时围墙。但该公司仍继续施工,多次强行阻挠路政人员执法。

  江西省公路管理局对国省道建筑控制区管理一向要求很严格,省公路局路政处在对景德镇市国道206线进行检查时,针对伟诚置业有限公司的违法施工行为,先后向景德镇市公路局发出两份《督查整改通知书》,要求依法依规严肃处理。此后,景德镇市公路局路政部门多次试图制止伟诚置业有限公司的违法施工行为,均遭暴力抗法。

  经调查发现,该公司之所以拒不停止违法施工行为,是因为浮梁县建设局早前已批准了其建设规划方案。为此,景德镇市公路局于4月3日向浮梁县人民政府送达了《关于强烈要求调整洪源镇206国道旁伟诚置业有限公司建筑规划并立即制止违章施工的函》,并多次与浮梁县主要领导、分管领导以及建设局交涉和沟通,要求浮梁县政府责成城建(规划)部门立即停止伟诚置业有限公司的违法行为,并调整该公司的建设规划方案,将永久性建筑调整到规划红线以外。对此,相关部门表示,会责成该公司停止施工,修改规划方案,但最终并无实际行动。

  在这个过程中,伟诚置业有限公司的围墙和工地用房很快修建完成,永久性建筑也修建了接近一层楼。基于这种情况,为了维护公路的合法权益,制止违法行为,景德镇市公路局先后于5月18日和6月1日向该公司送达了《行政处罚决定书》(景路政直罚字[2009]01号、02号行政处罚决定),决定对该公司处以罚款。

  在江西省公路管理局路政处下发的《督查整改通知书》和景德镇市政府分管副市长的大力督促下,该公司迫于多方压力,才暂停施工。

  记者从江西省公路管理局了解到,自2009年2月16日发现伟诚置业有限公司的违法施工行为,直至6月1日该公司迫于压力暂停施工,公路部门针对这起案件发出的《督查整改通知书》、《公路路政管理违法通知书》、《路政强制措施决定书》、《行政处罚决定书》以及各类函件、告诫书等公文不下12份。要动用12份公文才能叫停一个违法施工项目,这令整个事件充满了戏剧性。

  然而,这次短暂的停工,对整个事件发展来讲,并不是尾声,而仅仅是一个前奏。

  “理直气壮”的复议申请:看上去很美

  事件接下来的发展并不难想象,根据景德镇市公路局开出的《行政处罚决定书》:“如果当事人不服本处罚决定,可以依法在60日内向景德镇市人民政府申请行政复议”。于是,6月2日,伟诚置业有限公司就向景德镇市人民政府法制办递交了《行政复议申请书》。请求撤销景德镇市公路局之前作出的行政处罚决定,并提出三点理由。

  伟诚置业有限公司提出,龙御·华庭商贸物流综合市场建设项目是浮梁县及洪源镇两级政府的招商引资项目,该项目经浮梁县建设局2008年12月26日初审,于2009年2月10日经县规划委审批通过,并已在景德镇市发改委备案,且在项目场地进行了设计规划方案批前、批后公示。公示期限内,无任何单位、个人提出异议,才于2009年3月正式动工。因此,整个项目程序正当,手续齐全,不应受到处罚。

  另外,他们认为,景德镇市人民政府、浮梁县人民政府并未在国道206线两旁划定实际的建筑控制区范围,也未设置标桩、界桩。申请人的项目于建设规划行政许可审批后,一直严格按照浮梁县人民政府行政许可范围进行建设,倘若行政许可的建设范围与公路建筑控制区的范围有冲突,该后果也不应由申请人承担。

  同时,他们还指出,与龙御·华庭商贸物流综合市场处在同一区域的景德镇市交通局运政大楼、金三角物流中心、浮梁县污水处理厂、通福汽贸城等建设项目,均已建成并投入使用,但景德镇市公路管理局并未对这些建设项目做出任何行政处罚。因此,龙御·华庭项目也应该可以保留。

  伟诚置业有限公司的这份《行政复议申请书》看上去事实清楚,理由充分,如果依照这份申请书中的观点,龙御·华庭项目的施工建设完全是照章办事,理直气壮,不该受到公路部门的行政处罚。

  然而对此,景德镇市公路管理局显然有着截然不同的看法。

  抽丝剥茧的过程:真相只有一个

  按照景德镇市人民政府的要求,景德镇市公路管理局于2009年6月15日对伟诚置业有限公司提出的行政复议申请作出了详细的书面答复,依照有关法律、法规,针对《行政复议申请书》中提到的几点情况,一一进行了解答和说明,颇有“针锋相对,见招拆招”的意味。

  这份《行政复议答复意见书》指出,根据《中华人民共和国公路法》第五十六条规定:“除公路防护、养护需要的以外,禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物。”《江西省公路路政管理条例》第三十八条规定:“公路建筑控制区的范围按照下列规定划定:国道不少于20米(伟诚置业有限公司的龙御·华庭项目距离公路边沟外缘最近处仅为11.3米),省道不少于15米,县道不少于10米,乡道不少于5米。”第四十二条第一款规定:

  “公路两侧建筑控制区内的违法建筑,应当依照有关法律、法规的规定予以拆除。”第四十三条规定:“规划、建设、国土资源等主管部门,在实施有关行政许可或者建设用地审批时,涉及公路两侧建筑控制区的,应当严格按照本条例第三十八条的规定办理,并在批准文件中注明建筑物与公路的控制距离。”第五十一条规定:“违反本条例第四十三条规定办理有关行政许可或者建设用地审批的,该行政许可或者审批无效。”——显而易见,虽然伟诚置业有限公司的龙御·华庭项目已通过浮梁县建设局和规划委审批,但该审批因违法违规而属无效审批,该审批公示自然也属于无效公示,不受法律保护。

  同时,景德镇市公路局认为,伟诚置业有限公司提出的“景德镇市人民政府、浮梁县人民政府并未在国道206线两旁划定实际的建筑控制区范围,也未设置标桩、界桩”的说法也是站不住脚的。因为根据《中华人民共和国公路法》和《江西省公路路政管理条例》,“在公路两侧修建永久性工程设施,其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为:国道不少于20米……”——这是法律明确规定的公路建筑控制区最小范围的底线。法律法规既然明确划定了这样的范围标准,并向社会公布,那么即使该路段未设置标桩、界桩,也不会影响建筑控制区的界线。因此,伟诚置业有限公司修建的龙御·华庭项目侵犯了国道206线公路建筑控制区是一个不争的事实。

  此外,伟诚置业有限公司在《行政复议申请书》中将所修建的龙御·华庭项目与周边企业建筑物相比。对此,景德镇市公路局解释说,二者情况不同,应作不同的处理。《江西省公路路政管理条例》是于2008年9月1日起施行的,该《条例》第四十二条第二款规定:“在公路两侧建筑控制区划定前,已依法在公路两侧建筑控制区内修建的建筑物和地面构筑物,不影响交通安全及公路建设的,可以保留。”伟诚置业提出的同一区域的其他建筑项目均是在《江西省公路路政管理条例》施行之前建成的,依法可以酌情予以保留。而伟诚置业所修建的龙御·华庭项目《建设工程规划申请书》是2009年7月21日才审批完毕的,本属于违规审批。而且其项目建筑物不仅影响到公路的安全畅通,也影响了今后国道206线的发展,因此应依法予以拆除。

  根据上述理由,景德镇市公路局在《行政复议答复意见书》中表明,该局认为之前对伟诚置业有限公司做出的处罚属于依法行政行为,是为了更好地维护路产路权,维护法律的权威性和公正性,并无不当之处,希望景德镇市人民政府依法作出公正的裁定。

  这份《行政复议答复意见书》用法律和事实说话,有理有据,条理清晰,经过这样详细地解读,伟诚置业有限公司先前提出的行政复议申请的理由似乎很难成立。

  整个事件进行到这里,按照常理推断,结果已经呼之欲出,并没有太大的悬念。然而,景德镇市人民政府随后就此事作出的行政复议决定,却大大超出了该市公路部门的预料。

  濒临失守:我们没有退让的余地

  2009年7月7日,景德镇市人民政府对伟诚置业有限公司6月2日提出的行政复议申请审理终结,宣布了一个令人感到意外的复议决定——撤销景路政直罚字[2009]01号、02号行政处罚决定。

  景德镇市人民政府在《行政复议决定书》中提出,尽管伟诚置业有限公司的龙御·华庭建设项目最近处与公路边沟外缘的间距不足20米。但是依据《中华人民共和国公路法》和《江西省公路路政管理条例》的规定,景德镇市公路局应当及时拟订市境内国、省道两侧的建筑控制区范围,报市政府审定后向社会颁布,并由公路管理部门在控制区外缘设置标桩、界桩。在此前提下,才能正式划定建筑控制区范围。而申请人伟诚置业的项目属于在公路两侧建筑控制区划定前实施的项目,而且该项目不影响交通安全和公路建设,属于可以保留的项目。如果执行该处罚决定将导致重大的国家赔偿和经济损失,不利于以人为本和科学发展,因此做出撤销景德镇市公路局行政处罚的复议决定。

  这个决定让原本满怀期待的景德镇市公路路政部门感到困惑、不解、大失所望,同时也直接导致这件原本并不算复杂的路政个案迅速升级,充满了火药味。

  景德镇市公路局坚持认为,这项行政复议决定明显是对建筑控制区法律概念的曲解,是违反《公路法》的立法本意的,故撤销行政处罚的决定也是错误的。公路部门认为,这项复议决定将导致极其严重的后果:使申请人的违法违规永久性建筑物合法化,将在社会上造成极大的负面影响;公路部门的行政处罚决定被撤销,将开创路政管理有法不能依的先例,不仅会对全市公路路政管理工作造成被动局面,甚至会对整个江西省公路建筑控制区的管理带来很大的负面影响和连锁发应,导致公路管理机构对建筑控制区的管理失控。

  而且事实上,伟诚置业有限公司于2009年7月8日下午收到《行政复议决定书》后,7月9日上午就大张旗鼓地开始进行施工,这一项行政复议的决定致使公路管理机关无法有效制止申请人的违法行为。

  景德镇市公路管理机关清醒地意识到,这是一个极其严重的问题,事情到了这个地步,已经不再仅仅是一起路政个案的问题,如果不在这件事情上“较真到底”,公路建筑控制区将面临全面失守的危险——“我们已经没有退让的余地,这一仗,必须得赢。”

  “咬文嚼字”:界桩和标桩到底占多大份量

  事实上,从景德镇市人民政府的《行政复议决定书》上看,景德镇政府与公路管理部门针对此案的观点分歧主要集中在“标桩、界桩”问题上:《行政复议决定书》的观点是,只有在外缘设置了标桩、界桩,才能算是明确划定了公路建筑控制区范围,才可以进一步对该建筑控制区进行管理;而公路管理部门认定,既然法律有明确的范围规定,公路建筑控制区就已经是客观存在的了,明摆着就在那里,并不会因为没设置标桩、界桩就不算数了。

  这起案件因为对法条字斟句酌的深入探讨,而非常具有代表性。既然双方观点的分歧如此明显,那么就只缺一个权威、明确的法律解释来对此盖棺定论了。这个法律解释也将直接关系到该项行政复议决定最终是否会被推翻,因此意义格外重大。景德镇市乃至江西省的公路管理部门上下一心,就此踏上了一场“咬文嚼字”的求证旅程。

  考虑到这起案件可能造成的严重后果,景德镇市公路局领导非常重视,于2009年7月10日向江西省公路管理局作了紧急请示,积极向省公路局争取支持。

  江西省公路局得知此事后,也抱以极大的关注,省公路局路政处特地就此案来到景德镇市公路局进行督查指导,并随即将案件情况向江西省交通运输厅、交通运输部公路局分别作了报告。江西省公路局局长曹先扬亲自带领景德镇市公路局局长一行赶赴北京,向交通运输部的专家进行咨询;同时又到江西省人大法工委和江西省人民政府法制办争取支持,还亲自到景德镇市找市长协商解决意见。

  江西省交通运输厅巡视员席芳柏也特地打电话给景德镇市分管相关工作的副市长,要求依法妥善解决此事。江西省交通运输厅还向景德镇市人民政府送达了《关于纠正景府复决字[2009]9号行政复议决定的函》,请景德镇市政府尽快纠正该行政复议决定。

  江西省交通运输厅认为,目前江西省各地多数未在建筑控制区外缘设置标桩、界桩,并不能就此认定建筑控制区的最小范围规定不受法律保护,也不应影响公路管理部门依据法律法规对建筑控制区内的违法建筑行为进行管理和处罚。

  为此,江西省交通运输厅正式向江西省人大常委会办公厅提交了《关于对公路建筑控制区法律规定进行释法的请示》,江西省人大常委会办公厅转交省人大常委会法工委后,经研究,对此作出了肯定的答复。并指示:县级以上人民政府交通主管部门、公路管理机构以及有关部门针对此类案件,应当依法加强管理。

  在景德镇市人民政府作出行政复议决定近两个月后,江西省公路管理部门这场携手同心的奔波,终于等来了让人满意的结果,在景德镇市公路局的积极努力和江西省交通运输厅、江西省公路局的高度关注下,通过有效地法律解释、宣讲和行政协调,地方政府及相关部门对路政管理工作的认识得到了明显转变和提高,整个事件也即将迎来最后的结论。

  结论出炉:讨到的只是一个说法

  著名电影导演张艺谋早年拍摄的电影作品《秋菊打官司》里,有一句广为流传的台词——“俺只想讨个说法。”从某种意义上来说,江西省公路管理部门这次的辗转奔波和努力协调,也都是在为公路建筑控制区的管理讨一个名正言顺的“说法”。让人欣慰的是,他们最终等到了想要的“说法”。

  2009年8月26日下午,景德镇市人民政府召开公路建筑控制区内有关建筑物处置协调会,撤消了之前的景府复决字[2009]9号行政复议决定,维持了景德镇市公路局的行政处罚决定。

  同时,会议决定:鉴于既成事实的已建建筑物尚未直接影响公路道路交通安全,如强行拆除可能造成浮梁县的重大国家赔偿,因此决定暂不予以拆除。但是,浮梁县政府必须向景德镇市政府作出书面承诺——“今后如果进行公路改扩建,涉及到景德镇市伟诚置业有限公司在公路建筑控制区范围内的建筑物的拆除工作,由浮梁县政府负责并承担所有费用”,承诺书抄送景德镇市公路局。

  此外,鉴于景德镇市伟诚置业有限公司实施的浮梁县龙御·华庭商贸物流综合市场临时建筑和永久性建筑物已侵占了公路建筑控制区范围,为了更好地贯彻执行《江西省公路路政管理条例》,由景德镇市公路局路政处对该公司依法处罚1.9万元。同时,该公司的临时围墙和施工管理用房在该项目完工时必须自行拆除,由浮梁县政府督促落实。目前,该行政处罚已执行到位。

  为再次重申公路建筑控制区管理的法律法规规定,景德镇市公路局还于2009年12月向景德镇市政府送审了《关于加强我市公路路政管理的通知》,经多方努力,该通知于2010年1月8日以景德镇市政府文件下发。《通知》明确规定,严禁在全市公路两侧建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物,并要求各级规划、建设、国土资源等部门在实施有关行政许可或者建设用地审批时,要依法规划、科学布局,不得在公路两侧建筑控制区内规划审批任何建筑物和地面构筑物。

  浮梁县政府也发布了《切实加强公路两侧建筑控制区的管理》的公告,要求对违规审批的用地予以收回,对新增的违法建筑,坚决予以依法拆除。

  至此,整个案件的处理终于画上了一个不算太圆满的句点。

  不是尾声的尾声:典型案件的“标本”意义

  该案虽然历经波折,但在江西全省公路管理部门的共同努力下圆满落幕,保护了路产路权。公路管理部门至此终于可以如释重负地舒一口气——我们的公路建筑控制区保住了。

  “伟诚置业案”就此告一段落,但这起典型的建筑控制区违法施工案件所具有的“标本”示范作用影响深远,对于景德镇市乃至整个江西省的公路路政管理工作都意义重大。

  据了解,尽管《中华人民共和国公路法》明确界定了各行政等级公路建筑控制区的范围标准,但公路建筑控制区的管理难度大和被侵占的现象在江西省以至全国范围内都较为普遍。

  “伟诚置业案”的依法解决,特别是行政复议决定的撤销和政府出台法规性文件以规范建筑控制区的管理,维护了法律的严肃性和公正性,有利于公路管理机构依法行政、依法治路,有利于公路路产路权的保护,有利于公路管理由部门行为向政府行为的转变。

  同时,透过该案,公路行业管理部门可以更清醒、审慎地看到公路路政管理任务的艰巨性,以及加强公路法律法规的宣传贯彻、建设良好公路执法环境的重要性和紧迫性。因为从整个事件的解决过程可以明显看出,连规划、建设、国土资源等政府主管部门,在实施有关行政许可或者建设用地审批时,对《公路法》及相关条例的法律概念都会模糊、曲解,那么普通社会公众对相关法律常识的了解和认知程度就更可想而知了。

  一位不愿透露姓名的路政管理人员带着点自嘲地说:“以前我负责过一段时间的计划生育工作,一直以为计划生育是‘天下第一难’,如今抓公路路政管理,才发现计划生育只能排第二。”

  虽然是笑谈,但是公路路政管理工作之琐碎艰辛、任重道远,早已是公路行业内众人皆知的事实,这次是保卫公路建筑控制区,下一次会碰到什么难题,研究什么课题,谁都很难料想到。但是可以肯定的是,要面临的挑战一定会很多,要付出的努力一定会很大。而值得欣慰的是,从这次事件的解决过程来看,执着的公路管理工作者,并不是一个人在战斗。

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